从技术传播的角度研究中国GIS发展

从技术传播的角度研究中国GIS发展

[日期：2005-6-12]

来源：http://www.gps.org.cn/newlw/2p1n1f99.htm 作者：孔云峰 林珲

[字体：大 中 小]

作者单位: 香港中文大学 地理学系暨地球信息科学联合实验室

摘要：本文引用新技术传播、组织管理和管理信息系统等理论，从理论推导和案例分析二个角度理解、分析GIS技术在中国的应用和传播。“技术-过程-环境”是理解中国GIS传播的三个重要方面。GIS技术在组织机构内的传播过程可以理解为“知识-决策-实施-应用-评估”间相互作用的动态过程，其中知识和决策在传播中起核心作用。国家宏观的GIS传播环境包括知识基础设施、市场机制和制度背景；其中市场机制是最具效力的影响GIS传播的要素。在总体上，中国的GIS产业增长速度很快，但仍面临数据获得性差、市场规模小而破碎、信息/知识缺乏、市场机制不成熟等问题。同时，也存在一些常见的项目管理问题，如系统可行性研究和系统评估的形式化、全面而通用的系统规划、过高的设计目标、过于追求系统的标准化和先进性、夸大GIS的作用和效益等。本文建议：1）从研究GIS技术与组织管理的角度积累实用的知识，以此来指导GIS项目的决策、规划和实现；2）中国的GIS发展大体上是跟随发达国家，政府应致力于取得GIS产业良性发展的起步规模(critical mass)；3）政府应在市场不成熟或失效的地方进行扶植，避免过多干预和控制市场，要防止出现政策失效；4）采用顾及普通GIS用户利益的、单轨制的、简单化的、低价格的、约束少的地理数据政策。

关键词：GIS 中国 技术传播 组织管理 发展策略

1. 简要介绍

自1990年代初以来，GIS在中国成了比较热门的话题，政府部门、科研教育部门、开发商和用户都非常关注中国的GIS市场状况、产业发展和国家策略。然而学者们关于GIS在中国的应用、市场、策略和政策方面的观点、意见比较多样化，也常常相互矛盾。目前，中国的GIS应用正处于一个起步的关键时期，这对于政府既是一个机遇，但更多的是挑战。如何制定GIS发展目标和策略，如何制定数据供应政策，如何有效地管理GIS项目等，都是GIS学者关注的重要问题。本文引用新技术传播、组织管理和管理信息系统等理论，分析GIS技术在中国的应用和传播，从传播理论的视点分析这些问题。

2. 基本概念和理论

技术传播是一个社会系统内的个体或组织成员，在一定的时间内，通过特定的渠道传递技术创新知识，并采用新技术的过程(Rogers, 1995)。创新传播的理论非常丰富，基本的概念、理论和方法，可参阅国外一些专著，如Brown (1981)、Davies (1979)、Mahajan和Perterson(1985)、Rogers (1983, 1995)等。

技术传播包含四个主要的要素：技术发明、交流渠道、时间和社会系统。技术发明被潜在用户采用的机会与它的一些特点相关，如相对优势(relative advantage)、兼容性(compatibility)、复杂性(complexity)、可测试性(trialability)、可观察性(Observability)、再创新性能(reinvention)。交流渠道指个人或组织间的通过一定的渠道进行信息/知识交换，如个人间的交往、公司间的合作、学术会议、大众传播等。潜在的用户接受到了新技术的存在，并获得和积累了一定的信息和知识，然后可能决定采用或拒绝该项新技术。当代的通讯和信息基础设施，特别是Internet技术，对于新技术的传播影响非常广泛。另外，技术传播是在一定的社会系统中完成的，其经济水平、制度设置、管理传统、价值观念对于技术的传播会产生比较长远的影响。

时间是一个重要的传播要素。一个创新决定过程包括知识阶段(获得知识、寻求信息、评估)、说服阶段(从自己的处境评估创新的优缺点，减少不确定性和风险，产生接受或拒绝的态度)、决定阶段(采用或拒绝的决定)、实现阶段(使用)、确认 (改变原来的决定)。而从一个社会系统的整体上，可以按时间序列将采用者分类为：发明创新者(innovator)、早期采用者(early adopter)、早期主体(early majority)、后来主体(late majority)和跟随者(laggards)。也可以将整个扩散过程大致划分为早期准备、起飞(take off)、增长、稳定、下降几个阶段。技术传播速度(rate of adoption)体现在"S型"传播曲线上，有的传播曲线陡(快)一些，有的平缓(慢)一些。

GIS在一个国家内的应用和普及，在本质上是一个技术传播的过程，即GIS技术从无到有，从少到多，从少数部门到多个部门，最终普及到一定的组织管理、科学研究和社会活动中。经典的技术传播概念也适合于GIS技术的传播现象。作为一项比较新的信息技术，除具备一般的传播特征外，GIS技术传播也很多独特的地方，如GIS技术是一项复杂的应用技术、是一项不断创新的技术、GIS技术的用户主体是组织机构而不是个人、GIS的可测试性和可观察性比较差、GIS技术是一个互动性(interactive)技术、GIS在早期应用中比较容易失败、政府在GIS应用中扮演重要的作用、在发展中国家的应用基本上是一个技术积累和跟随过程、在实施和利用上受到制度和组织管理的影响很大等(孔云峰、林珲，2000b；Kong, 2000)。同时，GIS在组织机构内的实现和应用是一个复杂的技术转移的过程，将技术融入组织管理的过程。因此，多数的GIS传播研究主要关注GIS技术与组织管理间关系。

现代传播理论，对经典的理论进行了批判与扩展。第一，不能忽略亲创新倾向(pro-innovation bias)和责备个人倾向(individual-blame bias)；第二，新技术的使用者是组织，而不是个人，但个人也在多方面(如决策、再创新等)起着重要的作用；第三，现代新通讯技术和信息技术，使传播网络和渠道变得非常快速和有效，当用户数目积累达到一定的数量(critical mass)时(如10%、15%或20%的普及率)，传播速度会迅速加快。由于国外GIS应用成功的示范作用，加上国家计划性的部署，中国的GIS应用在未来存在快速增长的机会。例如，当GIS在中国某个行业普及率达到10%(也许5%)时，该行业GIS应用可能进入快速增长时期。

关于GIS传播研究的内容比较多样化。GIS不仅是一个多用途信息技术工具、而且还处于不断开发和演化之中，它的应用与传播过程相对比较复杂，与技术发展、组织管理、社会制度和经济文化有密切的关系。因此，GIS传播的研究目的、研究主题和研究方法相当多样化。GIS传播研究的目的，有些是为制定政策服务、有些为商业营销、有些为改善项目管理、有些是为探索有关的理论等；研究的主题，有些关注GIS传播过程，有些关注影响GIS传播的某些关键因素，有些关注于地理信息政策, 有些研究关注于一个特定的区域或国家，也有一些将其它学科的研究成果推广到GIS传播中。

组织管理层次上GIS传播的研究，主要基于经典的技术传播理论，并引入有关组织管理和管理信息系统的理论。一方面，新兴的信息技术传播理论，特别是管理信息系统方面的设计、实现与传播也正被逐步引入到GIS研究中。另一方面，从GIS技术应用与组织管理的相互影响的角度出发，理解GIS在组织内部的实现和利用，同时考虑到GIS对于组织的影响，包括正面的和负面的影响(如费用效益分析、效率分析、顾客满意度等)。制度要素也是影响GIS传播的重要因素之一，从数据政策、数据定价、组织管理方式也是影响GIS长期发展趋势的重要因素。图1所示是GIS传播研究中常用到的一些理论。这些理论为GIS传播研究奠定了一定的理论基础，但现有的GIS传播理论框架，在分析国家GIS传播方面仍有不少局限性。

地理信息技术传播

创新传播理论

信息技术传播

信息技术与组织管理

制度环境分析

项目管理

图1：GIS传播的理论框架 (Kong, 2000)

GIS技术

GIS传播环境

GIS在组织内传播过程

GIS在

国家范围传播

图2：国家层次上GIS传播模型的三要素 (Kong, 2000)

综观GIS传播的研究，多数是以西方发达国家作为研究背景。即使存在有少数关于GIS在第三世界国家的传播的探讨，也多是西方学者完成的。分析GIS在中国的传播，有必要建一个比较系统的理论框架，作为研究的理论基础和起点。传统的GIS研究是以组织为研究单元，把制度、文化、市场、政策作为外部的影响要素，即组织是研究主题、国家环境是外部因素。而国家层次GIS传播将研究的重点转移，组织和环境都是研究的重点。如果传统的GIS传播研究，主要关注项目的决策和实现，时间周期相对较短，而国家GIS研究关注比较长的时间周期内制度、政策、研究、教育、经济、文化等众多要素对于GIS应用的影响。因此，GIS在组织内传播过程、GIS传播环境、GIS技术创新本身是研究国家级GIS传播的三个重要方面(如图2所示):

从较长的时间周期看，GIS在组织内部传播并不定是一个线性的、固定的过程，而往往是一个复杂的、动态的过程。随着组织内部环境和外部环境的变化、用户需求的变化，GIS在组织内的传播呈现为一个重复的、动态的变化过程，如图3所示。用户使用GIS技术的过程，特别是规模较大的系统，通常可能经历从试验研究到扩大投资，从单个部门使用到多个部门或整个组织使用，甚至经历从补充传统业务到重整服务系统。在相当大的程度上，组织的决策主导着GIS的应用，而决策在一定程度上基于所掌握的GIS知识和经验。因此GIS在组织内的传播是一个不断积累知识、不断调整决策、又不断投资应用的过程。GIS在组织内的传播是一个复杂的过程，往往与组织的技术能力(特别是人才储备和信息技术知识)、管理文化(特别是投资决策)、财务状况(如资金盈余)等方面有密切的关系。传播理论和经验分析表明GIS的在组织内部的传播具有一定的阶段性，如知识积累、投资决策、系统实施、应用评估等，一定程度上，可以把GIS在组织内传播简单化为“知识-决策-实施-应用-评估”这样一个动态模型，其中知识和决策处于中心地位。

知识

决策

实施

应用

评估

图3: GIS在组织内应用、传播的动态过程模型 (Kong, 2000)

GIS传播研究，主要采用问卷调查、案例研究、个人访问、数据统计等方法进行。通过系统的调查，获取比较全面的、一般性的信息，而通过案例研究可以获得比较深入的见解。

总之，传统的GIS传播研究是以组织为研究单元，把制度、文化、市场、政策作为外部的影响要素，即组织是研究主题、国家是外部因素。而国家层次GIS传播将研究的重点转移，组织和环境都是研究的重点。如果传统的GIS传播研究，主要关注项目的决策和实现，时间周期相对较短，而国家GIS研究关注比较长的时间周期内制度、政策、研究、教育、经济、文化等众多要素对于GIS应用的影响。“技术-过程-环境”是理解国家层次上GIS传播的三个重要方面，而调查组织机构层次上GIS技术的实施和利用是国家GIS技术传播的起点。

3. 从技术传播的角度看中国GIS项目管理与宏观环境

作者收集了大量的关于GIS在中国的研究、开发、应用等方面的数据，包括1）访问超过80个的政府、公司、科研部门的网络资源；2）收集超过50个GIS应用项目；3）检索多个商业或学术的数据库；4）访问一些学者、官员和商家；5）组织问卷调查等。以GIS技术传播模型指导，作者深入分析了GIS项目管理和技术传播中的若干问题，如知识学习与积累、项目决策与投资、系统规划与设计、项目评估与鉴定和项目管理模式。另一方面，作者分析了GIS在中国传播的宏观环境，涉及GIS知识积累与传播、GIS产业的竞争分析和市场机制、制度背景影响等。

使用图3所示传播模型分析所收集GIS项目，不难发现和解释中国GIS项目管理上的一些基本特征：

(1) 用户知识的局限性：用户对于GIS技术效用的了解甚少，过于追求技术的先进性、标准化和灵活性；缺乏为GIS技术进行定位（即如何将技术与组织管理需求相结合）的能力；也缺乏项目管理（特别是信息系统）的基本常识。因此，研究GIS技术与组织管理间的关系，将这些知识融入GIS项目决策、规划、实施和应用中，并将这些知识传播给用户，是目前学术、教育机构的任务之一。用户获得充足的知识，主动参与GIS项目，是GIS能够最终应用成功的关键。

(2) 中国的GIS知识体系尚不完备，注重GIS技术开发和应用，而比较少地研究和积累经验性知识。例如不少专业文献忽略了信息不充分的法则和信息资源需要成本的事实；有些文献套用规模生产的经验，将GIS项目实施当作是一个标准化的生产过程，试图建立通用的技术标准、系统标准和项目管理标准；也有作者从自己对于技术的热爱出发，抒发对于技术未来和技术潜能的憧憬，夸大技术的作用；甚至有些文献不能辨析经济学、管理学、工程管理中的一些基本概念。

(3) 用户在项目决策过程中掌握信息少，过于倚赖专家的意见。用户作出的决策也经常目标过高（即试图通过一个项目实施完成诸多功能，一次性解决问题等）、具个性化（或个人色彩，即基于决策者自己的爱好、利益）（Kong, 2000），而不是基于一定的管理理性。在实践过程中，决策程序复杂、谨慎和多变，形成的决议也很容易被改变。战略决策失误是中国多数GIS实施或应用失败的最重要原因之一。

(4) 可行性研究、系统评估、技术鉴定的形式化。由于投资主体、审批主题、决策主体和最终用户可能不是同一个组织机构，加上管理体制的局限性，项目的可行性研究、系统评估、技术鉴定往往偏离它的初始意图。由专家主持的可行性研究、系统评估、技术鉴定，目前在中国仍很流行，但已经逐步失去其权威性。替代系统评估和鉴定的方法、方案尚未形成。

(5) GIS项目的实施倾向于统一规划、统一部署、集中管理；系统难于达到设计的目标，成本效益不佳。从比较长的周期总结国外和国内GIS应用的经验，一个初步的结论是：集中式自上而下模式的GIS规划和实施，往往从良好的愿望出发；但政府机构、商业组织间的协调相当困难，非常难于共同协作达到预先设定的目的。

(6) 用户在寻找技术供应商和合作伙伴时，具有比较强的谈判能力；而在项目目标制定、项目管理、技术吸收上，能力显得不足。一个常见的现象是，用户在项目开始阶段选择技术和合作伙伴方面，有比较强的谈判能力；而在项目实施过程中，往往参与不足。

总体上，中国的GIS技术和应用在1980年代有了一定的积累，GIS产业在1990年代快速增长，特别是1990年代晚期以来，GIS在基础地图生产、空间设施管理、土地管理等几个领域里，已经形成初步的市场规模；但同时仍面临数据获得性差、市场规模小而破碎、信息/知识缺乏、市场机制不成熟等问题（Kong, 2000）。中国的GIS应用、传播所处的环境可以简要总结为：

l 支持GIS学习与知识积累的知识环境：缺乏用于研究或学习的GIS文献、概念术语的传播非常快速、缺乏经验知识的积累、过于强调技术或系统的标准化、GIS的技术和应用被简化。

l GIS产业和市场: 自1990年代中以来，GIS市场的供给和需求有快速的增长；但目前GIS市场机制尚不成熟；GIS市场规模仍然偏小，且被行业分割或地域分割；在政府的倡议和国家的重大发展策略刺激下，GIS市场将进一步持续增长。

l GIS相关行业: 中国的测绘行业已经具备规模化的数字地图生产，但地图的生产、分发仍垄断在政府部门，定价和增值政策不明确，中国的地理数据共享程度低，可获得性差；另一方面，中国的信息行业增长速度极快，软件行业已经形成一定的规模，这些为GIS的应用奠定了一定的基础。

l GIS公司结构和策略: 最近几年，GIS公司数目快速增加，业务集中在事空间数据服务、GIS产品开发和应用系统集成等方面；这些公司往往与教育或研究部门有相当强的联系，具备了一定的技术能力；多数GIS公司缺乏融资渠道，投资规模较小。与国际企业相比，除了接近中国市场和获得政府支持的优势外，在其它各个方面缺乏竞争力；部分企业已经逐步适应了市场化的营销策略和组织管理。

l 政府角色: 中国的政府部门是GIS应用的先行者，国内GIS产业的支持者，国内GIS技术、市场、应用的管理者和规划者。政府部门在中国的GIS产业发展方面，起到非常关键的作用。

l 中国GIS市场趋势: GIS产品和服务的供给快速增长，政府GIS应用正持续增长，而商业领域中GIS应用将逐步出现。地理空间数据的生产快速增长。如果中国的空间数据使用政策、定价方案、增值政策能够明确，GIS市场趋势将会更明朗。

与发达国家相比，中国的GIS应用与传播环境尚不完善，主要表现在：1）市场需求弱、市场规模小、市场的区域分布差异大；2）空间数据基础设施差、可获得性低；3）市场机制不完善，GIS产业的融资、市场信息、商业运行仍有待于进一步完善；4）与GIS研究教育、组织学习(organizational learning)、知识传播等方面密切相关的知识基础设施尚不有效和成熟。但另一方面，中国的GIS发展也存在很大的潜力，如1）市场潜力，与发达国家相比，GIS技术在中国的普及率仍然很低，存在比较大的增长空间；2）技术产业发展的一般趋势是，当一向技术逐步成熟时，将逐步从发达国家转移向发展中的具有一定潜力的国家。中国具有一定的技术优势成为未来全球GIS技术的技术提供者。3）政府对GIS行业的支持（通过技术、数据和资金服务，政策工具），将有利于GIS在中国的发展。

4. 从技术传播的角度看中国GIS发展策略

制定中国GIS发展的策略和政策，首先应当了解GIS长远发展的阶段性和周期性。美国学者认为，美国地理信息产业的长远发展可以划分为三个阶段(National Research Council, 1993)：1960年代和1970年代是GIS技术创新阶段；从1970年代中期到1990年代末是GIS技术的商业化时代，1980年代中期，GIS技术市场逐步确立，之后一定规模的地理信息技术市场逐步形成；而1990年代以后的几十年是建设地理空间基础设施的阶段，广泛的信息扩散和共享机制是这个阶段的核心。作者认为，从1990年代末开始，发达国家将逐步进入空间信息丰富的时代，其标志是空间数据的储备非常丰富、价格非常低廉、应用非常广泛，政府部分、图书馆和其它公共网络上有大量的可获得的数据资源。从某种意义上，中国的GIS发展是跟随美国的，长远策略和政策可以借鉴发达国家的经验。

当然，中国GIS产业目前所处的环境与欧美国家在GIS市场起飞的环境非常不同。第一，现在的GIS技术更加成熟，第二，现代通讯和信息基础设施，特别是Internet技术大大改变了GIS技术/信息/知识的传播途径，第三，国外的实践为中国提供了一定的经验和知识基础。在这样的信息环境下，中国的GIS产业和市场存在快速起飞的机会。如果制定适当的策略、实施完善的政策，中国的GIS应用完全可能在比较短的时期内得到普及（类似美国、英国在1990年代初的情形）。

现代信息环境中，信息技术的传播是一个互动的(interactive)、快速的过程。这样的传播有一个非常显著的特点，即早期的起步比较艰难，需要花费比较长时间进行技术、知识和经验等方面的积累。但是，一旦GIS技术的普及率达到一定水平(critical mass)，比如5%或10%，并在组织管理中显现出良好的效益和实效(benefit and effectiveness)时，技术的需求就会快速增长，市场在短时间内起飞，并快速增长。因此，从技术传播的角度看，国家地理信息策略的重点是培育GIS应用，获得技术起飞需要的前期积累。经过1990年代末和2000年代初的几年积累，中国GIS市场很可能在“十五”计划后期获得起飞，出现一个具有一定规模的市场。

地理空间数据的可获得性是影响GIS技术传播的最重要因素之一。Masser、Campbell、Craglia等人 (1996) 对于九个欧洲国家GIS在基层政府部门中的应用研究表明，GIS的传播与数据的可获得性密切相关。数据的可获得性包含多个层次的含义，包括地图生产和空间数据库建设、数据版权和分发政策、数据定价策略等。采用顾及普通GIS用户利益的、单轨制的、简单化的、低价格的、约束少的地理数据政策，是中国GIS起飞和普及的关键。目前中国仍然严格控制空间数据的使用，试图建立市场化的、多轨制的、相对复杂的、管理成本高的空间数据政策。从长远的发展角度，政府应尽快明确数据政策和定价方法，减弱对于数据的严格管制。

最后，政府在GIS产业和市场的发展初期扮演相当重要的角色。第一，政府是最大的GIS用户群体，政府应当率先使用GIS技术，用于提高行政效率和改善服务；第二，政府应当积极组织、协调建设空间基础设施，为产业界和用户提供数据免费的服务。第三，政府应当改善GIS传播环境，投入资源到GIS研究、教育、培训等方面，形成一个良好的知识设施和传播网络，培育用户的学习能力；第四，政府应当担当市场服务角色，为产业界和用户提供市场信息，并保持市场的公平竞争环境。总之，政府要在市场不成熟或失效的地方进行扶植和干预，但避免直接指挥和控制市场，并检讨政策，防止出现政策失效。

5. 初步结论

本文简单介绍了从技术传播理论研究GIS应用中的一些理论问题，目的是提供一个研究 GIS实际应用问题、总结GIS实践经验的理论框架，为相关的研究奠定一定的认识基础。作者认为，以系统的问卷调查和深入的案例研究为基础的GIS传播研究，能够将信息技术、组织管理、产业市场和制度政策综合在一起，对于积累实用的GIS知识相当重要。一方面，探讨GIS技术在组织机构内的知识积累、投资决策、项目管理、实际应用、评估等过程，总结技术传播的机制和规律，能够为GIS应用成功和有效的项目管理提供经验总结。另一方面，从宏观的角度，探讨GIS技术的传播环境，即与GIS传播相关的市场环境、知识环境、制度环境和经济文化环境等，致力于把握、认识中国GIS应用环境，并通过策略和政策进行改善。总之，不论在组织管理层次上，或者区域国家层次上，GIS传播是一个重要研究课题。

参考文献

[1] 孔云峰、林珲，2000a，关于中国GIS发展状况的初步调查：由一组统计数据引起的思考,《地球信息科学》第二卷，2000年第二期.

[2] 孔云峰、林珲，2000b，从技术传播的角度研究城市GIS应用与发展，2000年城市地理信息系统学术论坛资料，重庆，2000年9月10-12日.

[3] Brown, Lawrence A., 1981, Innovation diffusion: a new perspective, London: Methuen.

[4] Davies, S., 1979, The Diffusion of Process Innovations, Cambridge: Cambridge University Press.

[5] Kong, Yunfeng, 2000, GIS Diffusion in China: Theoretical Models and Empirical Analyses, unpublished PhD dissertation, The Chinese University of Hong Kong, October 2000.

[6] Kong, Yunfneg and LIN, Hui, 1999, China's national geographic information strategy: lessons learnt from first generation initiators, in Xu G. and Chen Y. (eds.) Toward Digital Earth: Proceedings of International Symposium on Digital Earth, Beijing: Science Press, .

[7] Mahajan, V. and Perterson, R., 1985, Models for Innovation Diffusion, Beverly Hills: Sage Publications.

[8] Masser, I., H. Campbell and M. Craglia (eds.), 1996, GIS diffusion: the adoption and use of geographical information systems in local government in Europe, London; Bristol, PA: Taylor & Francis.

[9] National Research Council, 1993, Toward Coordinated Spatial Data Infrastructure for the Nation, Washington D.C.: National Academy Press.

[10] Rogers, E. M., 1983, Diffusion of Innovations, Third Edition, New York: The Free Press.

[11] Rogers, E. M., 1995, Diffusion of Innovations, Fourth Edition, New York: The Free Press.